Uno scenario da Caporetto nel contrasto alla corruzione

Le parole di Piercamillo Davigo, appena eletto nuovo presidente dell’Associazione nazionale magistrati, hanno scatenato un attacco forsennato da parte dei politici di governo (ma anche dell’«opposizione» berlusconiana e di destra). Eppure quel che Davigo ha detto era piuttosto ovvio, una constatazione lapalissiana per chiunque guardi con onestà alla società italiana. Un quarto di secolo dopo la stagione di Mani Pulite, come giudica la situazione della corruzione del sistema politico italiano?

Roberto Scarpinato: La dura realtà dei fatti lascia poco spazio alle opinioni. Le analisi svolte dalla Commissione europea nel rapporto del 2014 al parlamento europeo sulla corruzione in Italia, quelle della Corte dei conti e di accreditati istituti internazionali, i dati che emergono dalla sequenza ininterrotta di processi da Bolzano a Palermo, convergono nel disegnare uno scenario da Caporetto nazionale sul fronte dell’efficacia del contrasto alla corruzione. È cresciuta più di dieci volte rispetto ai primi anni Novanta, ha un costo pari al 4 per cento del pil nazionale, è equivalente al 50 per cento dell’intero fatturato della corruzione in Europa. Ha un incidenza pari a circa il 40 per cento del costo delle opere pubbliche, e in alcuni settori anche superiore. Ad esempio in Francia, Spagna, Giappone “un chilometro di linea ferroviaria di alta velocità costa intorno ai 16 milioni di euro, in Italia dai 60 ai 74 milioni. Il dato quantitativo della corruzione seppure di per sé rilevantissimo, è tuttavia minusvalente se si esaminano le sue concrete ricadute macroeconomiche sullo Stato sociale nella transizione dalla Prima alla Seconda Repubblica. Nella Prima Repubblica il paese riusciva a metabolizzare il costo della corruzione perché lo Stato conservava la potestà monetaria e la spesa pubblica era una risorsa potenzialmente illimitata. Le conseguenze della lievitazione della spesa pubblica ricadevano sui cittadini nella forma dell’inflazione, ma i servizi venivano garantiti e tramite le svalutazioni competitive della lira si potevano ottenere effetti in parte compensatori. Nella Seconda Repubblica dopo l’adesione all’euro, lo Stato è ormai privo della potestà monetaria e valutaria ed esistono rigorosi tetti massimi alla spesa. I costi della corruzione dunque non potendo più essere finanziati con l’aumento della spesa, devono essere finanziati con i tagli ai servizi sociali. Invece di fare la spending review sulla corruzione e sull’evasione fiscale che privano lo Stato di un totale annuo di circa centottanta miliardi di euro, si opera la spending review sulle spese dello Stato sociale. Così sessanta miliardi di corruzione “all’anno equivalgono ad altrettanti tagli dei posti letto in ospedale, degli asili nido, dei trasporti pubblici e via elencando. Se si sommano i costi della corruzione accertati nei processi penali degli ultimi cinque anni, si arriva a cifre impressionanti equivalenti all’importo di manovre finanziarie lacrime e sangue.

Le leggi (sia procedurali sia penali) che in questo quarto di secolo sono state introdotte, abrogate, modificate, hanno reso più facile o più difficile l’azione di contrasto alla corruzione e ad altri delitti tipici della politica e dei colletti bianchi? Quali in particolare hanno avuto un effetto maggiormente negativo o perverso? E quali sono le omissioni di innovazioni che sono invece particolarmente necessarie?

 

Scarpinato: A far data da Tangentopoli degli anni Novanta, sono state approvate una serie di riforme del diritto penale e del codice di procedura penale che nel loro sommarsi nel tempo hanno ridotto ai minimi termini il rischio e il costo penale dei reati di corruzione, disattivando così in buona misura l’efficacia dissuasiva del sistema penale. I colletti bianchi sono operatori razionali che effettuano una meditata valutazione dei costi/benefici delle loro condotte. In atto i benefici sono superiori ai costi. Su un piatto della bilancia la possibilità di arricchirsi e di vivere di rendita per il resto della vita, sull’altro un rischio molto contenuto. L’omertà collusiva che caratterizza il mondo della corruzione minimizza il rischio di essere scoperti. Se pure ciò dovesse accadere, è sempre possibile ottenere la prescrizione grazie al fatto che in Italia “il termine di prescrizione non decorre dalla data di scoperta del reato, ma dal momento in cui è stato commesso. Si pensi che tanti reati, quali ad esempio il traffico di influenza, la turbata libertà degli incanti, l’abuso di ufficio, la frode nelle pubbliche forniture e via elencando, si prescrivono in appena sette anni e mezzo dalla data dei fatti. Se si viene scoperti cinque anni dopo, ai magistrati restano appena due anni e mezzo ” “per compiere le indagini, celebrare il primo, il secondo e il terzo grado di giudizio. Una mission impossibile. Nei rari casi nei quali si perviene a una condanna, il costo penale è molto contenuto rispetto ai vantaggi, perché al di sotto dei quattro anni non si va in carcere, e il peggio che possa accadere è una misura alternativa come, ad esempio, prestare assistenza agli anziani o mettere in ordine i libri di una pubblica biblioteca. Mi chiedo come sia possibile ritenere seriamente che dei colletti bianchi altamente scolarizzati, inseriti nei piani alti della piramide sociale, possano e debbano essere rieducati con gli stessi strumenti – il lavoro e l’istruzione – concepiti per i condannati delle fasce popolari, emarginate e sottoculturate.

Per screditare chi pretende legalità a tutti i livelli viene spesso usato in senso spregiativo il termine «giustizialismo». Ma un coerente giustizialismo – ossia la pretesa che la legge sia eguale per tutti, valga sia sotto il profilo delle garanzie che della severità in modo identico per il più umile dei cittadini come per il più potente – non è solo l’altra faccia di un garantismo preso sul serio, anziché sventolato come foglia di fico per l’impunità dei potenti?

Scarpinato: Se confrontiamo la composizione sociale della popolazione carceraria dall’Unità d’Italia ad oggi, possiamo verificare una costante. Oggi come ieri e l’altro ieri in carcere a espiare la pena finiscono solo gli ultimi, i soliti «brutti sporchi e cattivi» ed esponenti dell’ala militare delle mafie. I colletti bianchi sono un numero talmente esiguo da essere statisticamente irrilevante e assolutamente inferiore rispetto a quello di altri paesi europei. Se dunque il carcere è la cartina di tornasole del reale funzionamento del sistema penale in un paese, dobbiamo prendere atto che il mutamento delle forme dello Stato dalla monarchia al fascismo alla repubblica, si è rivelata sovrastrutturale e ininfluente rispetto alla sottostante dinamica della realtà dei rapporti di forza e delle gerarchie sociali. Prima le classi dirigenti ottenevano l’impunità grazie alla dipendenza istituzionale del pubblico ministero dal potere politico. Dopo che la magistratura si è emancipata da questa subordinazione grazie al nuovo assetto costituzionale, il sistema, a seguito dello shock dei primi anni Novanta, ha prodotto una serie di riforme che, nella sostanza, hanno disegnato un diritto penale differenziato: iper-repressivo per i reati tipici della criminalità comune e inefficace per i colletti bianchi. La Corte costituzionale e la Corte di Giustizia europea sono dovute intervenire ripetutamente per riparare talune di tali storture che mentre tenevano sostanzialmente indenni i colletti bianchi, per altro verso hanno contribuito a stipare in carceri sovraffollate migliaia di criminali da strada, piccoli “spacciatori, immigrati. Nel corso di un’audizione del ministro della Giustizia alla Camera dei deputati del 13 ottobre 2013 emerse che su un numero complessivo di 24.744 persone detenute in regime di custodia cautelare, quelle per reati di corruzione ammontavano a sole 31 unità. Se dunque di giustizialismo dobbiamo parlare in senso negativo, dobbiamo riferirci a un giustizialismo selettivo verso il basso come risultato finale di un sistema sbilanciato nei termini sopra accennati.

Nei mass media con sempre maggiore insistenza si continua ad accreditare la tesi di uno «scontro», addirittura di una «guerra» fra politica e magistratura. Ma quali sarebbero gli atti di «guerra» compiuti dai magistrati? Ovviamente ci possono essere divergenze nel formulare le imputazioni, differenze di valutazione dello stesso materiale probatorio in sede di prima sentenza o di appello, ma la media di assoluzioni per i reati che implicano i politici è davvero così abissalmente diversa che per i casi di giustizia «comune»? Le statistiche dicono piuttosto il contrario. Cosa ritiene significhi l’insistenza mediatica (e dei politici) sulla «guerra» cui bisognerebbe porre fine?

Scarpinato: Quella del conflitto o della guerra tra magistratura e potere politico è, a mio parere, un vero e proprio depistaggio culturale e una falsificazione storica volta a mettere in cattiva luce agli occhi della pubblica opinione la magistratura che indaga e processa esponenti di vertice dell’establishment. Io – e credo di poter parlare per ogni magistrato – non sono mai stato in conflitto con nessuno nel mio lavoro. Non sono in conflitto con il ladro di autovetture che processo, con il mafioso che arresto, con l’esponente politico che indago. In tutti questi casi mi limito ad accertare se esiste o meno una responsabilità penale. Solo che nei primi due casi a nessuno viene in mente di sostenere che esiste una guerra tra magistratura e ladri di macchine o mafiosi, mentre nell’ultimo non vi è quasi vicenda che non venga presentata come ennesimo episodio di un’asserita guerra tra magistratura e politica. Non è un caso che tale campagna di delegittimazione sia iniziata quando, a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione del 1948 che ha emancipato la magistratura dalla dipendenza istituzionale dal potere politico “, il controllo di legalità è stato progressivamente esteso anche ai piani alti della piramide sociale, prima in larga misura immuni. È stato un continuo crescendo. Negli anni Settanta inizia la campagna contro i magistrati che portano alla luce lo scandalo dei petroli. Poi nel 1981 Craxi punta il dito contro i magistrati di Milano che avevano arrestato il banchiere Roberto Calvi, piduista e finanziatore occulto del Psi. A Palermo Falcone e i magistrati del pool antimafia a seguito dell’arresto dei potentissimi cugini Nino e Ignazio Salvo, terminali del potere andreottiano in Sicilia, vengono travolti da una campagna mediatica che li accusa di essere politicizzati e di essere pilotati dal Pci. Dopo il crollo della Prima Repubblica, la magistratura è stata di volta in volta accusata di essere politicizzata a sinistra se processava esponenti del centro-destra, di essere politicizzata a destra se processava uomini del centro-sinistra, di perseguire autonomi disegni di egemonia politica quando si è dovuto prendere atto che la corruzione era trasversale a tutti gli schieramenti politici. Contemporaneamente si continua a derubricare la questione criminale dei colletti bianchi a questione morale, accreditando l’idea che i magistrati siano animati da una sorta di furore giustizialista che li “porta a sovrapporre il giudizio morale a quello penale. Se assumiamo un punto divista storico e guardiamo a posteriori le vicende del passato alle quali ho fatto cenno, possiamo misurare il carattere mistificatorio del paradigma del conflitto magistratura-potere politico continuamente riproposto come chiave di lettura del fenomeno del “contrasto alla corruzione. I dati statistici di lungo periodo dimostrano che le percentuali di condanne e di assoluzione in questo settore sono perfettamente allineate a quelle generali.

Tanto le polemiche quanto le iniziative governative (almeno nelle dichiarazioni di intenti) si concentrano oggi su due temi, l’istituto della prescrizione e la normativa sulle intercettazioni. Cosa ritiene giustifichi moralmente, e quindi poi giuridicamente, l’istituto della prescrizione, che in concreto significa la vanificazione e nientificazione di un reato con il passare del tempo? Oltre il caso di un reo divenuto ormai «un’altra persona» (il che può accadere per reati commessi in giovane età e scoperti decine di anni più tardi), quando ritiene giustificato tale istituto? E perché non viene meno con il rinvio a giudizio, come in moltissimi ordinamenti occidentali? Sbagliano questi ultimi o è sbagliato quello italiano? Allinearci su questo più frequente standard occidentale non incentiverebbe oltretutto una minore lunghezza dei processi?

Scarpinato: La prescrizione stabilisce il sopravvenuto disinteresse dello Stato a perseguire i reati dopo un certo numero di anni. In alcuni paesi si distingue tra prescrizione del reato e prescrizione dell’azione penale. Nel primo caso, il reato si estingue per sopravvenuto disinteresse dello Stato se entro un certo numero di anni il reato non viene scoperto. Questo periodo temporale è variamente commisurato a secondo della rilevanza sociale dei reati e delle politiche criminali adottate dagli Stati “nel tempo. Alcuni reati particolarmente gravi sono ritenuti imprescrittibili nonostante il decorso del tempo. Diverso è l’istituto della prescrizione dell’azione penale che risponde a un’altra logica istituzionale. Se il reato viene scoperto prima che sia decorso il termine previsto per la sua estinzione (cinque, dieci, venti o più anni), si azzera il contatore perché lo Stato esercitando l’azione penale ha manifestato il proprio interesse ad accertare il fatto e a pervenire a una sentenza. A questo punto le soluzioni si biforcano. Si può stabilire che iniziata l’azione penale il reato non si prescrive più, oppure che si prescrive se lo Stato non riesce a concludere il processo entro un tempo ragionevole per evitare di tenere l’imputato sotto una spada di Damocle indefinita. Ciò premesso da un punto di vista teorico, nel diritto italiano si opera un’indebita sovrapposizione tra prescrizione del reato e prescrizione dell’azione penale, pervenendo così a esiti irragionevoli. Infatti il termine di prescrizione è unico sia per il reato sia per l’azione penale e decorre dalla data di consumazione del reato, senza mai fermarsi per tutta la durata del processo anche dopo che lo Stato ha esercitato l’azione penale manifestando così irrevocabilmente l’interesse pubblico all’accertamento processuale dei “fatti. A causa di questa ibridazione tra prescrizione del reato e dell’azione penale, si viene a determinare una doppia patologia. In primo luogo gli imputati che sanno di essere colpevoli pongono in essere tutte le possibili tecniche dilatorie per allungare i termini del processo e pervenire alla prescrizione. Da qui deriva il fallimento dei riti alternativi come il patteggiamento che avrebbero dovuto deflazionare il numero dei dibattimenti penali, nonché l’allungamento dei tempi di definizione dei processi e l’ingolfamento delle aule di giustizia a causa di un’enorme quantità di appelli e di ricorsi in Cassazione presentati solo a fini dilatori. Basti considerare che in Francia vengono presentati appelli nel 40 per cento dei casi. In Italia quasi nel 100 per cento. Da una ricerca statistica che effettuai alcuni anni orsono per la regione Sicilia, accertai che il 93 per cento degli appelli erano presentati da imputati e solo il 7 per cento dai pubblici ministeri. La seconda patologia conseguente a tale peculiare regime normativo italiano è che, stante l’obbligatorietà dell’azione penale, il pubblico ministero deve iniziare l’azione penale e percorrere i gradi del giudizio anche se è matematico che non si potrà pervenire in tempo a una sentenza definitiva, con “enorme spreco di risorse. La soluzione prevista nel progetto di legge in discussione di sospendere per due anni il decorso della prescrizione dopo la sentenza di primo grado e per un anno dopo quella di secondo grado, è un palliativo inefficace perché l’esperienza dimostra che la maggior parte delle prescrizioni si verifica prima della sentenza di primo grado, appunto perché i reati vengono scoperti qualche anno dopo la loro commissione e, quindi, si prescrivono nell’arco di pochi anni. Inoltre i tempi di gestione del processo accusatorio italiano sono spesso incomprimibili perché occorre sentire in dibattimento decine e decine di testimoni. Ed ancora a causa dei gravissimi vuoti nell’organico del personale amministrativo, che in questi anni è stato falcidiato, e dei vuoti nell’organico della magistratura, i tempi della macchina giudiziaria sono molto rallentati, e ciò nonostante sia stato riconosciuto dall’Unione europea che i magistrati italiani sono i più produttivi dell’area euro. La conseguenza di quanto sopra è che, come ha rilevato la Commissione europea, la percentuale annua di procedimenti penali estinti per prescrizione in Italia si aggira tra il 10 e il 12 per cento a fronte di una media europea che va dallo 0,1 al 2 per cento. Quindi “, a mio parere, non vi è che una soluzione: stabilire che dopo l’esercizio dell’azione penale il termine di prescrizione cessa di decorrere. Si otterrebbe in tal modo un immediato deflaziona“mento del carico penale perché verrebbe meno di colpo l’interesse a dilazionare artificialmente i tempi del processo e si otterrebbe un recupero di risorse perché non sarebbe più necessario sprecare tempo e personale per svolgere indagini e celebrare processi per reati destinati alla prescrizione. Si restituirebbe efficacia dissuasiva al sistema penale riaffermando il principio di responsabilità personale e la credibilità dello Stato.

Mi chiedo infine per tornare al tema specifico della corruzione, come sia possibile alle maggioranze politiche per un verso imporre al popolo gravi sacrifici economici asserendo che mancano le risorse e per altro verso, contemporaneamente e contraddittoriamente, mantenere in vita l’attuale regime della prescrizione in base al quale lo Stato rinuncia dopo una manciata di anni a perseguire tanti reati di corruzione, rinunciando così a contrastare efficacemente il suo dilagare e alle risorse economiche che potrebbero consentire di evitare quei sacrifici.

Sulle intercettazioni, per restringerne la pubblicazione e/o l’uso, il governo ha manifestato con insistenza l’intenzione di far votare una legge delega, strumento che permette maggiore arbitrio nella definizione successiva dei contenuti. Essi comunque dall’insieme delle dichiarazioni sembrano riproporre misure avanzate dai governi di Berlusconi, che non furono realizzate solo per la mobilitazione di associazioni dei cittadini e le proteste dei massmedia. Ritiene che tale mobilitazione sia auspicabile a fronte dell’iniziativa del governo? Davvero l’attuale disciplina minaccia il diritto dei cittadini a non vedere esposto il proprio privato? La privacy della personalità pubblica deve avere lo stesso perimetro di quella del cittadino comune o è diritto dell’elettore avere maggiori informazioni su chi deve eleggere? Ed entro quali limiti? Il diritto della difesa può essere limitato impedendole di fatto l’accesso a informazioni che potrebbe ritenere rilevanti?

Scarpinato: Nella disciplina delle intercettazioni occorre operare un delicato bilanciamento tra diversi valori di rango costituzionale: l’interesse pubblico all’accertamento dei reati e quello della vittime a una risposta di giustizia, il diritto alla difesa degli imputati, il diritto alla privacy, il diritto di informazione sui fatti di rilevanza pubblica. Sono d’accordo con chi ritiene che l’attuale disciplina sia in grado di contemperare tutti questi “valori, se correttamente attuata. Il codice di procedura penale limita l’utilizzazione delle intercettazioni solo ai reati più gravi e con l’articolo 268 attribuisce al giudice terzo il potere di disporre l’acquisizione al processo delle conversazioni indicate dalle parti che «non appaiono manifestamente irrilevanti» a seguito di un contraddittorio tra le parti e dopo che alla difesa è stata data la possibilità di acquisire piena cognizione di tutte le conversazioni intercettate. Il codice dunque esclude solo le conversazioni irrilevanti per il processo «in modo manifesto», perché vertono su fatti privi di qualsiasi “connessione con i temi di prova. La legge sulla privacy sanziona poi penalmente la pubblicazione di fatti e notizie aventi natura personale privi di interesse pubblico. Dunque l’ordinamento opera una doppia selezione escludendo la pubblica conoscibilità di conversazioni che siano nel contempo manifestamente irrilevanti penalmente e prive di interesse pubblico. Si tratta di un’ampia sfera che comprende fatti di natura esclusivamente privata e personale. La valutazione dell’interesse pubblico previsto dalla legge sulla privacy deve essere a mio parere effettuata con rigore, perché ove si pubblichino conversazioni prive di tale interesse, si determina un’ingiustificata lesione del diritto costituzionale dei cittadini a non vedere esposto il proprio privato.

Ciò premesso bisogna avere chiaro che l’area della rilevanza dell’interesse pubblico è più ampia di quella della rilevanza penale. Esiste infatti un’articolata tipologia di fatti e notizie accertati a seguito delle intercettazioni che, pur non essendo rilevanti per l’accertamento degli specifici fatti reato contestati, hanno tuttavia un grande rilievo sotto il profilo istituzionale, e come tali rientrano nella sfera dell’interesse pubblico. Mi limito ad alcuni esempi. È accaduto che, nel corso di intercettazioni concernenti reati tipici di mafia, si è venuti a conoscenza di un flusso di notizie che pur non essendo rilevanti “penalmente, erano tuttavia rilevanti per addivenire al commissariamento di amministrazioni locali perché condizionate dalla mafia oppure per interdittive antimafia da parte dei prefetti. Se si dovesse pervenire alla soluzione estrema per cui tutto ciò che non è penalmente rilevante deve essere censurato, si potrebbe compromettere l’efficacia della risposta statale che si articola contemporaneamente su diversi piani istituzionali e non solo su quello penale. In altre indagini può accadere che venga ad esempio casualmente intercettato un magistrato il quale chiede denaro in prestito a persona che sa essere mafioso, o a un esponente delle forze di polizia che chiede raccomandazioni per progredire in carriera a soggetti che sa appartenere a settori deviati della massoneria. Nell’uno e nell’altro caso non si configurano reati, ma certo sia il magistrato sia l’esponente delle forze di polizia sono suscettibili di procedimenti disciplinari e, comunque, vi è l’interesse istituzionale a mettere al corrente di tali condotte gli organi superiori. E ancora si pensi ai comportamenti di uomini politici che pur non integrando specifici reati, attestano contiguità collusive con ambienti criminali, atteggiamenti di disprezzo nei confronti delle istituzioni e via elencando.

L’attuale progetto di riforma all’esame del parlamento non solo non affronta questi e altri nodi“, ma sconta il grave limite di risolversi in una sorta di delega in bianco al governo per regolamentare tale delicata materia. Poiché le forze politiche non sono riuscite a trovare un accordo su punti qualificanti, si è tentato di superare l’empasse delegando la soluzione al governo con una formulazione così generica che nessuno è in grado di prevedere in anticipo quale potrebbe essere la soluzione finale adottata. L’iter decisionale e definitorio invece di avvenire alla luce del sole in un pubblico confronto in parlamento rischia così di inabissarsi nel segreto delle commissioni tecniche di nomina ministeriale, sottraendosi a un confronto democratico. Stante l’estrema rilevanza degli interessi in gioco, è a mio parere necessario che il tema della riforma delle intercettazioni venga stralciato della legge delega per essere restituito alla gestione legislativa parlamentare.

 

 (*) Procuratore generale della Corte d’Appello di Palermo, intervista tratta da Micromega n.4/2016